中国科学院电子学研究所博士姚翔
姚翔：各位专家、各位领导上午好！非常感谢住房城乡建设部信息中心的安排，讨论应急管理相关的一些具体问题。 刚才张总给我们做了一个非常精彩的报告，对于物联网如何提高智慧城市的应急管理能力给我们勾画了一个非常宏伟的蓝图，我这个地方讲的报告的内容是叫基于能力的应急管理方法与平台，为什么有这么一个题目？实际上就是说，应急管理其实是一个非常复杂的问题，它包括了技术问题也包括了人的很多因素，包括我们的管理因素，所以它本身是一个复杂的矩系统。在这个系统里面如何构建我们的能力，除了我们用技术手段去解决技术手段能够解决的问题以外，还有其他的问题怎么样解决？这里面需要有一个框架，能够用技术手段解决的问题用技术手段解决。技术手段不能解决的用其他方法解决，共同提高我们整体的应急管理的水平。
今天我作的报告主要是分四个部分，第一做一个简单的个人介绍，然后对我国应急管理平台的建设情况做一个非常简短的分析，看我们在什么地方需要用我刚才提到的能力的概念，如何进行帮助。第三个主要是这个报告的主要内容，讲一下基于能力的应急管理的方法，之后介绍一下我们在做的应急管理平台如何运用的方法。
我个人有三个阶段，第一是2001年之前作为工程师毕业于北航计算机系，从事的工作都是在信息系统的开发这个领域，第二个阶段是从2002年到2010年，我前往美国到新泽西理工大学攻读信息系统的博士学位，因为我导师的原因，他是20世纪70年代就在美国总统办公室开始搞应急管理的相关研究，在美国七年半的时间获得了博士学位，对美国的应急管理相关的体系、方法进行了比较深入的研究，最后因为我做应急管理方面的背景，有幸到美国的实验室从事了一年的研究，主要是做智能预案的一些工作，10年之后我加入了中科院电子所，这是理论和实践相结合的阶段，利用电子所的平台不断地在涉足国内的应急管理平台的建设，我们参与到东莞市应急办的城市综合应急管理平台的优化，同时我们成功地申报了科技部的十二五应急计划。这当中也不断的和中科院研究生院进行应急管理的培训，今年开始我也有幸被他们邀请参与到他们的培训课程，今年总共给基层政府以及安监部门的领导做了四次相关应急管理的培训。当时给我的题目叫做应急管理信息报送。这个课程中，我们也在跟学员讲，实际上如果光看一个具体的问题，就是信息报送的问题，我们是看到了应急管理的“一条腿”，如果我们想把信息报送具体的问题说清楚，实际上还是要站得更高一点。
这是对国家应急管理建设的简单的回顾，相信相关的领导和专家们对此是非常熟悉的。我们国家现在进行应急管理平台的建设，主要是有2007年颁布的《国家应急平台体系技术要求》，在这个技术要求的指导下进行的，目标是要建设纵向到底、横向到边的应急管理平台体系。包括有国务院、省、市、县四级应急管理平台，到现在在城市综合应急管理平台这方面已经推进到了市这一级。
我们把刚才的技术要求分析一下，对它进行进一步的分析，技术要求对我们国家应急管理平台的建设提出了有七个系统，这七个系统包括了下面这两层，一个是系统集成这一侧，一个是软件开发这一侧，这两部分是我们现在技术应急管理体系建设的技术指导上面所讲的，包括有通讯系统、计算机网络系统、视频会议系统、图像接入系统、数据库系统，应急指挥的场所以及移动指挥平台。在这上面，软件是打包在这个综合应用系统当中的，综合应用系统技术细分就是上面的软件开发的这部分，包括了八大业务的系统，调度、风险隐患的监测、预测预警，这个地方我们刚才张总所介绍的物联网的应用，这里面实际上是有相应的对应，第一在下面包括有数据库系统采集所有的物联网的信息，包括有它的所有的传感器做系统集成的这一部分，上面在软件这部分对应的在什么地方呢？就是在监测预警、风险隐患防控，我们整个的应急管理平台要运作起来，需要有指挥决策，应急评估和其他的相关的系统。
我们国家搞应急管理平台，通过我回国这两年的时间和相关的应急管理办公室和相关的部委进行探讨，我们可以看出来国家在应急管理平台体系建设上是有一个阶梯式发展的趋势。首先是进行基础建设，包括了计算机网络、指挥场所这些部分，这些部分建设完了，有些时候是和建设同步进行的，也就是软件部分的建设，软件部分的建设做好了以后，实际上这个地方在我们应急管理平台体系建设方面这部分并没有结束，最后实际上还要提升到一个全面的能力建设，也就是说运用到我们这个系统、我们的平台、我们的技术，最后是提升成城市部门的对应急管理的有效的管理，这样是一个阶梯式的发展。
我们再回过头来看国家应急管理平台的技术要求，在这几个层面中对系统集成的这部分的要求是比较细的，它包括提出了相关的需要遵循的国家标准，国际标准和相关的行业标准。但是在这个体系的技术要求对于应用软件方面的要求到这个程度的时候，实际上已经有一点模糊了，他提出我们需要建设的一些内容，建设的目标，但是对于如何建设，实际上在我们的技术要求当中体现的就并不是很明确。这个一方面是因为我们国家的国情很复杂，第二个原因其实我们也可以看出来，综合应急管理在我们国家是从2003年SARS以后才开始逐步产生和发展起来的，相关的时间还比较短，所以有一些应急管理的方法、体系这些东西还并没有最后形成标准还不成熟。所以我们在做应急管理平台建设的时候，其实有一个很大的难点，就是我们的需求到底是什么？我们有一些内容的需求可以比较明确地提出来，比如说我们信息的采集、数据的保存，但是对于里面举一个具体的问题，就是我们的技术体系提到了在辅助决策的系统中有智能预案的技术要求，但是如何完成智能预案，如何把这个智能预案生成出来，并且这个城市的大规模的突发事件发生了以后，不仅仅涉及到一个部门，可能涉及到很多的部门，在这个时候，如何能够有效地把预案进行衔接，变成最后可实施的方案，技术体系并没有提出具体的方法。这就是一个问题。
中科院电子所我带领的团队正在着重研究的一个问题是如何能够在现有的应急平台技术要求的框架下进行细化，能够把它还没有完全讲明白的东西，特别是应用软件方面，如何能够提出一些方法去帮助他进行完善，这就是我们现在在做的主要工作。实际上研究的工作主要开展还是回应急管理是一个系统的工程，它是一套体系化的方法。刚才张总也有介绍了，说我们国家实际上搞综合应急管理时间不长，但是美国搞综合应急管理的时间是比较长的，它的有些材料是有200多年的时间了，通过对它的一种体系方法的研究，这块是我的一点研究的结果，纵观它的应急管理的方法体系，有很多的相关标准，相关的办法，但是纵观起来，它的应急管理方法可以分成四个层次，首先最底下是它的基础层，包括这个地方有很多的内容，我们这个地方提出来是应急管理能力的梳理，在这个基础之上是对一个事件的管理方法。这个事件可大可小，美国的应急管理体系当中无论事件大小都用统一的一套方法进行管理。这样进行培训的时候，可以一套方法进行培训，针对不同规模的事件都可以应用。在此之上是协调联动的这一层，下面事件管理是怎样做的，第二是多部门的事件管理的时候应该如何协调。在这个之上，就是到预案管理和演练管理和其他事件管理是作为业务的一层，这样就形成了一个方法。
为什么会提出能力的概念？原因是在于能力实际上是应急管理的核心内容。应急管理平时做的准备就是各种各样的能力。当事件发生的时候，用以应对的也是通过我们对于能力的调度、组织，实现对事件的管理。能力由什么构成？它的基础是包括资源、包括信息、包括流程，我们的资源继续细分下去又有人员、物资、设施、装备、资金等等，信息这个时候物联网可以给我们提供信息的手段，人去做信息的上报也是一种信息获取的手段，最后还有流程这些东西它是能力的基础。我们通过对于装备和物资的采购，对于设施的修建、对院的设定和人员的培训，这样形成我们的能力。我们对能力的衡量是通过响应时间、响应的效益可以对能力进行评估。在我们做城市综合应急管理的时候，任何一个部门不可能掌握所有的能力，它的能力实际上是分布于各个部门，分布于各个系统、分布于各个组织、人员，它是一种分布式的能力。这个能力在我们做应急管理的时候是需要通过一种聚合把相关的能力聚合起来形成我们对事件的有效的处置。这个时候，实际上我们就可以看出来，为什么把这个问题多提了一层。
通过有能力的概念我们再看智能方案是怎么形成的。交通、食品、通讯、医疗、安置方方面面都是城市应急能力的体现，这种能力的供给是平时日常准备所获得的，突发事件一旦发生，通过或者是技术手段通过物联网能迅速地采集事件发生的态势信息，把突发事件的信息采集上来。信息采集上来了以后，通过态势分析可以对突发事件态势形成一个判断，也就是我们常说的态势研判。通过态势研判获得了事件的态势了，这时候能力体现在什么地方？能力就是在获得了态势信息以后可以通过态势信息却能力需求，如果有1万人需要安置和需要安置2千人是不同的能力要求。针对不同的事件，要求的能力也不一样，这跟预警时间是有关系的。飓风的预警时间可能有2到3天，我们对人员的疏散可以有2到3天的准备时间进行。地震几乎就没有预警时间，这时候对能力需求是不一样的。在这种时候我们再做智能方案的生成怎么来做呢？就是把能力需求和能力供给进行匹配，这时候通过能力的匹配生成智能方案。
这个实际上刚才也已经讲过了，能力在应急管理中的基础地位，也就是平时做的是各种各样的能力的准备、补充、评估，它的基础是什么呢？来源于我们的危害分析，来源于我们的脆弱性分析。这时候我们去准备各种各样的能力，一旦突发事件发生了以后，就要通过态势的分析确定能力的需求，通过调度组织各种能力，实现各种突发事件的组织。我们原来是什么样的？原来并没有下面的这一层，如果没有能力的这一层，业务和从应急预案到平时的演练是平时的工作，它会变成一个什么情况呢？我们很有可能会拿着议案制定演练计划，我们照猫画虎，这时候很有可能有这样的情况，实际上把演练变成了一种演戏，预案中有什么、演练当中就设计什么。另外一个问题也是智能应急预案到事件的处置，实际上它中间并不是可以完全划等号的，因为突发事件一旦发生，情况是非常复杂的，不可能所有的情况都在预案中都有体现。当然我们加了能力的这一层，增加进去了以后平时在看应急预案和应急演练的过程中，演练就可以针对能力设定演练目标。预案当中是体现了各种能力，这上面我们就可以把预案和演练用能力作为一个桥梁衔接起来。
能力的梳理过程又是怎么样的呢？它实际上包括了分析过程和形成的能力，首先是通过危险分析包括设定一些场景，设定可能的场景进行任务领域的分析，针对可能发生的各种各样的灾害情景对应考虑需要有什么样的任务，根据任务领域的分析确定任务的分类，最后把任务进行归类形成目标的能力，这个地方简单地打印出来了，在2007年的时候，就已经梳理出4700项应急管理的任务，并且最后具备成37项应急管理的能力。但是我们是无法照搬的，美国的这套东西应用在应急管理的培训，平台的建设，应用在了各个方面。实际上这就变成了它的一套标准，这套标准使得他再做应急管理平台建设的时候，不再需要一个一个厂商跟他们讲，这个平台需要建设的时候，从最基础的地方讲它的需求，这套能力体系、任务体系通过建立这套标准，使得他在做应急管理平台建设的时候，可以把80%的共性的内容写成一本书，所有的相关的厂商，应急管理建设的时候可以参照一本书，就像我们首先可以学习财务软件的基本的业务，有这么一套东西。大家说它不是所有的业务都一样，没问题，另外还有20%，这20%就是在针对具体的应用，根据具体应用的需求再讲这种需求。这样的话就使得他们的应急管理平台的建设，达到了两点是我们国家现在暂时还没有达到的。
第一点就是它很容易进行互联互通。因为它有一个共性的标准方法，在背后做支撑。第二，它有可能形成一套产品，它的应急管理平台占了80%的市场，这两点恰恰是我们国家在做应急管理平台体系建设的时候比较欠缺的。第一，传统上来讲应急管理平台是分部门进行建设，最后通过互联互通试图把各个不同的平台建立起来，但缺少一个方法在背后支撑，这造成了相当的难度。这个地方讲的是，美国的应急管理的这套方法是比较先进的。但这套方法我们也说到了是不可能直接照搬它的那一套研究成果的，我们能做的是要按照制作的方法走一个正向的过程。把这些东西重新再梳理出来，这一点上也是完全有可能做的，这个地方就举了一个简单的例子。我们说信息报送，大家觉得信息报送是非常简单的一件事，信息报送不过就是填几张表。但实际上如果我们用应急管理能力来做信息报送就不那么简单了，从能力的角度来说，信息报送就可以把它至少分成六个阶段。也就是说至少有六个不同的任务要做，包括有信息获取、接报、信息的处理、评估、报告的编写、报告的提交。在这上面，有可能会问为什么要有这个东西？有这个东西有什么用？其实有这个东西大家就可以想，我们在做预案的时候，是不是每一个环节都可以相应地针对性地做预案。我们在做演练的时候就不再是简简单单地只是把我们的信息报送的系统交给我们的业务人员让他们填报一些信息，不完全是这样的。根据能力的框架，我们再做演练怎么做？实际上是把能力所对应的任务分成六个断面，对每个断面都要专门进行断面，可以针对每个断面专门针对设计相应的测试的方案，锻炼的计划、考核的指标，这样的话不是把所有的应急管理的工作实际上都做细了，如果在整个的应急能力体系上，最后把相关的应急管理的方方面面的能力都提炼出来，按照这样的一种方法总结出来以后，它能够挂接相关的资源、信息、流程，那么不是我们能够把整个的所在做应急管理中，应急管理平台建设中，有些时候我们很困惑的一些事情就能够有效地进行处理了。
最后是再花一点点时间介绍一下现在利用这种方法进行的一个平台建设，从2006年起，航天星图现在已经被电子所合并了，就一直和中央机关人防进行合作，进行了一系列信息系统的建设。但是，与很多应急管理的建设相类似，我们在进行中央国家机关人防项目开发的过程中也一直被需求采集的过程所困扰，所以在建设中除了我们有人防工程等等业务需求比较明晰的模块以外，应急管理平台的软件一直是没有得到良好的应用，今年开始我们把它应用到了人防的项目，以能力为核心对平台进行重新的规划。用这种方法以后，实际上有了一个框架，在这时候再采集需求的时候不是用户怎么说我们怎么做，而是基于能力的框架引导用户提供他们的需求，这样使得我们的需求采集的效率大大地提高了。
尤其是现在做得比较好的是把我们的流程预案和三维可视化预案的部分给解决了，因为我们有这个能力做背后的支撑，我们就能够实现预案的一些同构。未来我们准备进一步完善应急管理的方法并计划不断地进行推广，同时在方法论基础上进行相关的咨询、培训和演练服务。
我的报告就到这里，谢谢大家！
